Das Neue Steuerungsmodell - Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip und kommunalverfassungsrechtliche Zulässigkeit der politischen Leistungsvereinbarung

Abstract

Die Dissertation untersucht kommunal- und verfassungsrechtliche Fragen, die das Neue Steuerungsmodell (NSM) der Kommunalen Gemeinschaftsstelle im Rahmen der New Public Management Bewegung zur Reform der deutschen Kommunalverwaltungen betreffen. Ausgangspunkt der Erörterungen bildet die Zielsetzung des NSM, die Flexibilisierung des Verwaltungshandelns. Vorgestellt werden die Mittel hierfür, Budgetierung, Dekonzentration und Gleichlagerung der Sach- und Ressourcenverantwortung. Zusätzlich werden die Steuerungselemente des Verwaltungshandelns erläutert: Kontraktmanagement, Produktwesen und Controlling. Daran schließt sich die Erörterung der Rechtsnatur eines Elementes des NSM an, der politischen Leistungsvereinbarung zwischen Bürgermeister und Gemeinderat. Zudem wird gefragt, ob ein solches Rechtsinstitut mit den Regelungen des Kommunalverfassungsrechts vereinbar ist. Als Ergebnis kann festgestellt werden, dass die politische Leistungsvereinbarung zwischen Gemeinderat und Bürgermeister als intraorganschaftlicher Vertrag anzusehen ist, der nach dem § 54 VwVfG analog zu bewerten ist. Ein rechtmäßiger Kontraktschluss der politischen Leistungsvereinbarung scheitert jedoch an den Vorgaben des Gemeindeverfassungsrechts, sofern keine 'Freistellungsklausel' von den organisationsrechtlichen Bestimmungen der Gemeindeordnungen besteht. Einen weiteren Schwerpunkt der Untersuchung bildet die Beantwortung der Frage, ob die durch die Flexibilisierungen des NSM gestärkte Stellung des Bürgermeister gegenüber dem Gemeinderat mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar ist. Dabei kann festgestellt werden, dass die Stärkung des Bürgermeisters auf Grund des Effektivitätsgrundsatzes durch Steuerungselemente des Neuen Steuerungsmodells im Hinblick auf den sachlich-inhaltlichen Legitimationsmodus relativiert wird. Dadurch kann in einer Gesamtbetrachtung der drei demokratischen Legitimationsmodi von einem hinreichenden Legitimationsniveau der Tätigkeit des Bürgermeisters ausgegangen werden kann.

The Dissertation analyses questions of municipal politics and law in relation to the New Management Model (NMM, Neues Steuerungsmodell) of the German Association for Municipal Administrative Reform (Kommunale Gemeinschaftsstelle). The point of departure of the analysis is based on the objective of the NMM, giving more flexibility to administrative action. This comprises means such as: Budget management, deconcentration as well as balancing of issue- and ressource-responsibilities. Moreover, the management tools of administrative action are presented: contract-based management, cost & performance-based management and controlling. Hereafter, the author discusses the legal nature of one specific element of the NMM, the political Municipal Ressources Contract, as established between the Mayor and the Municipal Council. Thereby, the investigation also shows whether such a legal form complies with the rules of Municipal Law. The finding is that the political Municipal Ressources Contract between Mayor and Municipal Council should be considered as an intra-organic contract which can be evaluated in accordance with § 54 VwVfG (German Law on Municipal Procedures). However, any lawful conclusion of the political Municipal Ressources Contract is blocked by the predispositions of Municipal Law - unless an exceptional status rule (Freistellungsklausel) of the organisational part of Municipal Law exists. Another focus of the analysis tries to answer the question whether the position of the Mayor towards the Council, reinforced by a more flexible NMM, complies with Art. 28, section 1 - 2 GG (German Constitution).The finding is that due to efficiency principles the reinforcement of the Mayor is balanced out by steering elements of the NMM - as in relation to a topic-related legitimation mode. Thus, considering the three modes of democratic legitimation, one can conclude that the action of the Mayor is legitimized in a sufficient manner.